Contratos públicos de informática e serviços digitais: o guia dos prestadores

A informática é um setor em que os procedimentos são mais difíceis de encontrar do que na construção: as entidades arrumam frequentemente as suas necessidades digitais sob um objeto genérico de aquisição de serviços, e o vocabulário muda de município para município. Este guia explica o que as entidades públicas portuguesas compram, como montam esses contratos e que filtros usar para não perder procedimentos.

O que compram as entidades públicas

Uma autarquia, um hospital, uma universidade ou um ministério adquirem, separadamente ou dentro do mesmo acordo-quadro:

• Equipamento: postos de trabalho, servidores, rede, telefonia, impressão, quadros interativos para as escolas.
• Software e licenças: aplicações de gestão (financeira, recursos humanos, registo civil, gestão escolar, urbanismo), produtividade, licenciamento de fabricante, manutenção corretiva e evolutiva.
• Desenvolvimento: aplicações de negócio, portais do munícipe, sítios web, aplicações móveis, APIs.
• Gestão e exploração de sistemas: supervisão, administração de servidores, gestão do parque, apoio a utilizadores de nível 1 a 3.
• Alojamento e nuvem: alojamento aplicacional, cópias de segurança, plano de recuperação, alojamento de dados de saúde.
• Cibersegurança: auditorias, testes de intrusão, monitorização, conformidade.
• Dados e inteligência artificial: dados abertos, sistemas analíticos, automatização de processos.
• Serviços associados: apoio à definição de requisitos, gestão da mudança, formação dos trabalhadores.

Os códigos CPV a conhecer

O filtro por código CPV é o único meio fiável de cobrir um setor com designações instáveis. Sendo nomenclatura europeia, aplica-se aos anúncios publicados em Portugal exatamente como nos restantes Estados-membros.

Desça depois ao nível do grupo ou da classe para afinar; o método está em Escolher os códigos CPV. Como o CPV escolhido pela entidade nem sempre é o mais óbvio, acrescente uma pesquisa por texto nas plataformas licenciadas, nos anúncios do Diário da República e na secção de anúncios do portal BASE.

Os limiares que se aplicam

A informática segue as regras da locação e aquisição de bens móveis e da aquisição de serviços: ajuste direto abaixo de 20 000 € e consulta prévia abaixo de 75 000 €, sem IVA.

O valor apura-se sobre a duração total do contrato, renovações incluídas: um acordo-quadro de exploração de sistemas a quatro anos ultrapassa depressa o limiar europeu, mesmo numa autarquia pequena. Repare também que o concurso público pode ser adotado para qualquer valor: um procedimento aberto para 40 000 € não é uma anomalia.

As formas contratuais dominantes

O digital raramente se contrata num contrato único e fechado.

• O acordo-quadro é a norma. Fixa preços e condições sem encomendar de imediato.
• Os contratos celebrados ao seu abrigo executam-no à medida das necessidades, dentro dos limites definidos.
• Quando o acordo-quadro tem vários cocontratantes e não fixa todos os termos, cada projeto dá lugar a nova consulta aos cocontratantes. Ser cocontratante não garante faturação: a concorrência real joga-se em cada consulta.
• O contrato faseado, com prestações condicionadas, serve os projetos por etapas: enquadramento firme, implementação sujeita a decisão posterior.
• A divisão em lotes separa muitas vezes o software, a integração, o alojamento e o suporte, abrindo lotes a estruturas especializadas.
• O ajuste direto por critério material do artigo 24.º do CCP permite contratar diretamente um fornecedor quando, por motivos técnicos ou de exclusividade, a prestação só pode ser confiada a uma entidade determinada — típico da evolução de uma aplicação proprietária já instalada. A entidade tem de fundamentar essa impossibilidade nas peças; se é o fornecedor histórico, é assim que se protege a manutenção, e se é um concorrente, é aqui que se questiona o fecho do mercado.

Centrais de compras, eSPap e unidades ministeriais

Muitas entidades não lançam procedimento próprio: compram ao abrigo de acordos-quadro celebrados por uma central de compras. No Estado, esse papel cabe à eSPap, a Entidade de Serviços Partilhados da Administração Pública, que centraliza compras transversais, e às unidades ministeriais de compras, no âmbito do Sistema Nacional de Compras Públicas. No plano local existem centrais de compras municipais e intermunicipais, e várias comunidades intermunicipais agregam procedimentos para os seus municípios.

Duas consequências. Primeiro, vigie os procedimentos lançados pelas próprias centrais de compras: são publicados como quaisquer outros, cobrem vários anos e é neles que se conquista o acesso a um universo inteiro de clientes. Segundo, não conclua do silêncio de uma entidade que ela não compra: pode estar a comprar ao abrigo de um acordo-quadro em que não está incluído.

Exigências técnicas recorrentes

O caderno de encargos de um contrato digital repete quase sempre as mesmas exigências, que vale a pena preparar de uma vez por todas:

• proteção de dados pessoais: papel de subcontratante nos termos do RGPD, localização dos dados e das cópias de segurança, subcontratação ulterior e transferências para países terceiros;
• interoperabilidade: formatos abertos, APIs documentadas, integração com os sistemas já instalados e com serviços transversais da Administração;
• acessibilidade dos sítios e aplicações destinados ao público, exigida pelo Decreto-Lei n.º 83/2018, que transpôs a diretiva europeia sobre a matéria;
• segurança: gestão de acessos, registo de auditoria, cópias de segurança, plano de continuidade, compromissos de correção de vulnerabilidades e requisitos aplicáveis a infraestruturas críticas;
• níveis de serviço: tempos de resposta e de reposição, horário do suporte, penalidades associadas;
• reversibilidade: exportação de dados em formato utilizável, documentação, transferência no fim do contrato, destino do código-fonte e dos direitos de propriedade intelectual;
• faturação eletrónica em formato estruturado, condição prática de pagamento nos contratos públicos.

Consulta preliminar ao mercado e parceria para a inovação

Nem tudo começa no anúncio. O artigo 35.º-A do CCP permite à entidade adjudicante realizar uma consulta preliminar ao mercado para preparar o procedimento, desde que não falseie a concorrência e que a informação relevante seja depois partilhada com todos os concorrentes; essas consultas são publicitadas no portal BASE, o que as torna um sinal antecipado de necessidades em preparação. Participar é legítimo e útil — é a versão portuguesa do sourcing —, mas a entidade tem de nivelar a informação, pelo que não compre a ilusão de uma vantagem decisiva.

Para necessidades sem solução disponível no mercado existe a parceria para a inovação, procedimento do CCP que junta o desenvolvimento da solução e a sua aquisição posterior. É raro e pesado, mas é o enquadramento correto quando a entidade quer financiar algo que ainda não existe.

Checklist de informática

• Perfil de monitorização definido em CPV 72 e 48, alargado a 30, 64 e 79 conforme a sua oferta.
• Pesquisa por texto configurada para as plataformas: exploração, manutenção aplicacional, suporte, alojamento, licenciamento, integração.
• Acordos-quadro dos seus clientes-alvo datados, para preparar a próxima renovação com meses de antecedência.
• Posição decidida quanto à eSPap e às centrais de compras municipais do seu território.
• Fichas reutilizáveis sobre RGPD, segurança, acessibilidade, reversibilidade e níveis de serviço.
• Referências organizadas por tipo de necessidade, com volumetria e duração.
• Modelo de orçamentação por perfil e por dia, coerente com a tabela de preços exigida e com o preço base.
• Consultas preliminares ao mercado vigiadas no portal BASE, além dos anúncios.

A Scoutee acompanha estes procedimentos digitais, dispersos entre o Diário da República, o portal BASE e as plataformas eletrónicas licenciadas.